Coordonatoarea proiectului „Consolidarea integrității publice în Republica Moldova”, Lilia Ioniță, explică ce rol au avertizorii de integritate, cine ar trebui să-i protejeze, dar și care este procedura de dezvăluire a actelor de corupție și a ilegalităților din cadrul instituțiilor. „Oamenii trebuie să înțeleagă că ilegalitățile nu trebuie trecute sub tăcere. Or, indiferența și tăcerea naște monștri. Întrebarea retorică „Unde-i miliardul?” nu ar fi existat, dacă cineva din cercul celor implicați spărgea tăcerea și făcea dezvăluiri privind jaful și escrocheriile ordinare din sistemul bancar”, susține experta Centrului de Analiză și Prevenire a Corupției (CAPC).
Ce este un avertizor de integritate? De ce un avertizor de integritate nu este „turnător”?
Oricine dezvăluie informații privind acțiunile de corupție sau ilegalitățile care afectează interesul public, altfel spus, interesul nostru al tuturor, este un erou și nicidecum un „turnător”! Această abordare și acest mesaj trebuie transmise întregii societăți. E adevărat că la noi, în Republica Moldova, avertizorii de integritate sunt priviți cu multă reținere și scepticism, sunt tratați ca trădători sau așa cum ați spus, turnători. Și e trist acest fapt. Oamenii trebuie să înțeleagă că ilegalitățile nu trebuie trecute sub tăcere. Or, indiferența și tăcerea naște monștri. Întrebarea retorică „Unde-i miliardul?” nu ar fi existat, dacă cineva din cercul celor implicați spărgea „legea omertei” și făcea dezvăluiri privind jaful și escrocheriile ordinare din sistemul bancar. Dar au tăcut. Misiunea nobilă a avertizorilor trebuie să fie recunoscută, ei trebuie să fie protejați, iar autoritățile trebuie să investigheze eficient toate ilegalitățile comunicate/dezvăluite.
De doi ani avem Legea privind avertizorii de integritate, dar carul nu se mișcă din loc. Or, cei care ar putea fi avertizori de integritate nu se grăbesc să denunțe corupția sau practicile ilegale din instituțiile în care activează. De ce? Ce-i oprește?
O primă cauză ar fi faptul că legea e încă, relativ, nouă. Puțină lume, angajați din sectorul public și privat, dar chiar și conducători ai instituțiilor cunosc prevederile legii, care sunt instrumentele de investigare și de protecție, care ar fi algoritmul de acțiune etc.
O altă cauză ar fi preconcepțiile, prejudecățile noastre. Revin la ideea că avem implantat în minte sindromul „nescoaterii gunoiului din casă”, că e rușine mare să spui, să dezvălui că în organizația în care lucrezi ceva nu e bine: se produc alimente cu încălcarea standardelor, la școli/grădinițe se livrează produse alterate, de proastă calitate etc.
Ar mai fi o cauză: sechelele lăsate de represiunile din secolul trecut față de buneii noștri, când oamenii au fost condamnați, exilați în baza unor denunțuri false, iar asta a lăsat urme adânci în memorie și modelele comportamentale.
Unul dintre obiectivele proiectului CAPC este de a schimba atitudinea autorităților și a oamenilor de rând privind rolul și importanța avertizorilor de integritate. E o misiunea grea, dar, credem noi, că nu e imposibilă.
Este vorba de frica de răzbunare din partea angajatorilor și lipsa protecției avertizorilor de integritate sau, totuși, vorbim despre lipsa „culturii”/„educației” denunțării faptelor ilegale?
Probabil, că e vorba de un amalgam al tuturor acestor prezumții. Trebuie precizat că legea impune angajatorilor, în mod primoridal, sarcina să asigure protecția persoanelor care dezvăluie practicile ilegale, acțiunile de corupție din cadrul entității publice sau private. Angajatorii trebuie să instituie canale de comunicare sigure în interiorul entității, care să asigure confidențialitatea identității persoanelor care fac dezvăluiri. Atunci când dezvăluirea vizează nemijlocit angajatorul, potențialul avertizor are opțiunea legală de a face dezvăluirea extern, la Centrul Național Anticorupție. CNA, la rândul său, are creat deja sistemul de comunicare și înregistrare a avertizărilor de integritate. O altă opțiune, este de a face dezvăluirea public. În cazul dezvăluirilor publice atribuirea calității de avertizor de integritate este asigurată de Oficiul Avocatului Poporului, autoritate care este abilitată și cu atribuția de protecție a avertizorilor de integritate. Prin urmare, „frica” față de potențialele „răzbunări” din partea angajatorului nu trebuie să constituie un impediment în dezvăluirea practicilor ilegale.
Dar, reversul medaliei este, așa cum spuneți, lipsa modelelor comportamentale responsabile, atunci când persoanele nu tolerează și dezvăluie ilegalitățile care pun în pericol securitatea noastră a tuturor, inclusiv în domeniul sanitar, alimentar, ecologic etc. Schimbarea de mentalitate, demontarea stereotipurilor durează în timp. Consider că adoptarea legii, crearea sistemului de referință, a unor precedente pozitive de investigare eficientă și curmare a practicilor ilegale invocate în avertizările de integritate pot să contribuie la schimbarea de atitudini. Pentru a face ca acest sistem să lucreze e perfect aplicabil procedeul „picăturii chinezești”, care își va produce efectul, doar că aceasta durează și trebuie să ne înarmăm cu răbdare.
Cine examinează sesizările avertizorilor de integritate? Care este garanția că aceștia nu vor fi „pedepsiți” de către șefii lor, pentru că au denunțat anumite ilegalități din instituțiile pe care le conduc?
Legea privind avertizorii de integritate prevede trei categorii de dezvăluiri: interne (care se fac către angajator), externe (înregistrate la CNA) și publice (comunicate prin intermediul mass-media, societatea civilă sau prin intermediul oricăror canale de informare publice, inclusiv rețelele de socializare). Regula generală este că avertizările sunt examinate de către angajatori și Centrul Național Anticorupție.
Așa cum am spus, atunci când încălcarea/ilegalitatea comunicată se referă la angajator, avertizorul are opțiunea de a se adresa la Centrul Național Anticorupție, care înregistrează avertizarea de integritate și asigură examinarea faptelor dezvăluite. În acest caz, CNA este obligat să păstreze confidențialitatea avertizorului. Orice acțiuni de răzbunare întreprinse în privința avertizorului sunt sancționate prin lege. De exemplu, dacă urmare a avertizării de integritate au fost aplicate anumite sancțiuni disciplinare în privința avertizorului, acestea vor fi anulate, dacă se va demonstra că ele reprezintă acțiuni de răzbunare. Un aspect important de reținut: trebuie să existe o legătură de cauzalitate dintre avertizare și sancțiunea aplicată, ceea ce înseamnă că trebuie demonstrat faptul că sancțiunea nu ar fi fost aplicată, dacă avertizarea nu ar fi fost făcută. Este un proces delicat și migălos, dar necesar.
Să presupunem că am denunțat niște acte de corupție sau ilegalități. Ce trebuie să fac, pentru a nu fi supusă presiunilor din partea angajatorului?
Cum am enunțat mai sus, atunci când sunt anticipate presupuse presiuni din partea angajatorului, este recomandabil de a face avertizarea de integritate către Centrul Național Anticorupție. CNA, la rândul său, este obligat să asigure investigarea eficientă a dezvăluirii și să asigure confidențialitatea identității avertizorului de integritate.
În cazul în care acest lucru nu se întâmplă, unde mă adresez? Cine mă apără?
Legea 122/2018 prevede că, în cazul în care angajatorul nu investighează eficient dezvăluirea și nici nu oferă protecție, dar dimpotrivă întreprinde acțiuni de răzbunare, persoana urmează să apeleze la CNA (dezvăluire externă) și să solicite protecție de la Avocatul Poporului.
O altă alternativă este dezvăluirea externă. Proiectul, care este implementat de CAPC („Consolidarea integrității publice în Republica Moldova”, cu suportul Ambasadei Marii Britanii la Chișinău) prevede oferirea suportului juridic avertizorilor din partea societății civile. Avocații CAPC sunt disponibili și vor depune toată diligența la reprezentarea eficientă a avertizorilor în fața angajatorilor, precum și în instanța de judecată, utilizând tot instrumentarul oferit de legislația națională și internațională. Obiectivul nostru este să schimbăm atitutdinea, să spargem stereotipurile prin crearea unor practici pozitive de investigare eficientă a avertizărilor și de protecție a avertizorilor de integritate. Mai mult, avertizorii de integritate vor continua cooperarea cu experții CAPC, CNA, dar și Oficiul Avocatului Poporului, chiar și după finalizarea proiectului.
Instituțiile statului sunt suficient de pregătite ca să protejeze avertizorii de integritate? În societatea noastră încă persistă acea lipsă de neîncrere în instituțiile statului…
Instituțiile statului sunt în proces de învățare cum să aplice noul mecanism al avertizorilor de integritate. În temeiul HG 23/2020, entitățile publice și private urmau să creeze sistemele interne de înregistrare și examinare a avertizărilor de integritate, precum și de protecție a avertizorilor. Echipa CAPC și-a propus să ofere suport entităților în construirea sistemului avertizărilor de integritate și a sistemului de referință. În acest sens, vor fi desfășurate patru cafenele tematice cu reprezentanții autorităților publice și private, CNA și Avocatul Poporului. În cadrul acestora, într-o ambianță informală, vor fi puse în discuție toate provocările legate de transpunerea în practică a mecanismului avertizărilor de integritate. Sperăm că această activitate va contribui la o mai bună înțelegere a instituției avertizorilor de integritate, însemnătatea acesteia. CAPC își propune să devină liantul de încredere dintre societate și autoritățile publice, inclusiv să creeze precedente încurajatoare pentru toți viitorii avertizori.
Care este rolul Avocatului Poporului în acest proces?
Legea 122/2018 prevede că Avocatul Poporului este autoritatea care, alături de angajatori, asigură protecția avertizorilor de integritate. Regula generală este că protecția trebuie să vină în primul rând de la angajatori. Ei trebuie să reacționeze și să investigheze eficient avertizările interne. Avocatul Poporului intervine cu măsuri de protecție în cazul avertizărilor de integritate externe (cele înregistrate la CNA) și a avertizărilor publice (cele care au fost comunicate mass-media, organizațiilor neguvernamentale, fie prin intermediul rețelelor de socializare). Instrumentarul aflat la dispoziția Avocatului Poporului pentru protecția avertizorilor de integritate este stabilit în Legea cu privire la Avocatul Poporului. O remarcă importantă se impune: Avocatul Poporului intervine doar dacă se întreprind acțiuni de răzbunare (de exemplu, pentru avertizarea de integritate persoana este eliberată de la serviciu). Avocatul Poporului poate face uz de următoarele instrumente: acțiuni de mediere dintre avertizor și angajator, acțiuni în instanța de judecată, recomandări către angajatori.
Cum va influența Proiectul „Consolidarea integrității publice în Republica Moldova” la schimbarea situației actuale?
Proiectul își propune să acopere mai multe componente. De exemplu, pentru schimbarea atitudinilor și prejudecăților față de avertizorii de integritate, în cadrul proiectului vor fi desfășurate mai multe instruiri pentru reprezentanții sectorului justiției, implicați în examinarea dezvăluirilor practicilor ilegale și descurajarea/sancționarea acțiunilor de răzbunare în privința avertizorilor de integritate. De asemenea, proiectul se concentrează pe încurajarea potențialilor avertizori să dezvăluie practicile ilegale și astfel să contribuie la consolidarea integrității publice și combaterea fenomenului corupției.
Un alt obiectiv este asigurarea protecției avertizorilor de integritate. Mai exact, aceștia vor fi consiliați și reprezentați în fața angajatorilor și în instanțele de judecată de către experții proiectului. În baza litigării strategice se va crea o practică judiciară relevantă cazurilor avertizorilor de integritate.
Experții CAPC vor fi alături de avertizorii de integritate la toate etapele și vor acorda tot spectrul de servicii juridice în baza legii: vor formula solicitări, cereri, acțiuni în instanța de judecată. Vor asigura reprezentarea avertizorilor în fața angajatorilor și a instanțelor de judecată, vor pune presiune pe instituții pentru ca avertizările de integritate să fie examinate eficient, iar ilegalitățile să fie curmate. Toate potențialele presiuni, fie inacțiunile autorităților vor fi făcute publice.
În Republica Moldova, sunt cazuri de rezonanță privind avertizorii de integritate? Cum au reușit să-și facă dreptate?
Da, avem cazul unui avertizor de integritate, recunoscut în această calitate de Curtea Europeană a Drepturilor Omului – cazul Guja vs Republica Moldova. În cauza respectivă, reclamantul pretinsese o încălcare a dreptului său la libertatea de exprimare garantat de art. 10 din Convenția europeană a drepturilor omului, în special, a dreptului de a comunica informaţii, ca rezultat al demiterii sale de la Procuratura Generală pentru divulgarea a două documente, care, în opinia sa, dezvăluiau o ingerinţă a unui politician de rang înalt în proceduri penale pendinte. Curtea Europeană a Drepturilor Omului a constatat că a avut loc o încălcare a textului convențional anterior menționat. În textul hotărârii CtEDO s-a reținut că reclamantului i-a fost aplicată cea mai severă sancţiune posibilă. Deşi autorităţile puteau să aplice o pedeapsă mai puţin severă, ele au decis să demită reclamantul, ceea ce, fără îndoială, este o măsură foarte aspră (a se vedea Vogt, citată mai sus, § 60). Această sancţiune nu numai că a avut repercusiuni negative asupra carierei reclamantului, dar ea a putut, de asemenea, să aibă o consecinţă serioasă […] de descurajare nu doar asupra angajaţilor procuraturii, dar şi asupra multor altor funcţionari publici şi angajaţi. […] Fiind conştientă de importanţa dreptului la libertatea de exprimare a chestiunilor de interes general, a dreptului funcţionarilor publici şi a altor angajaţi de a raporta comportamentul ilegal şi infracţiunile de la locul lor de muncă, obligaţiile şi responsabilităţile angajaţilor faţă de angajatorii lor şi dreptul angajatorilor de a administra personalul lor şi analizând alte interese diferite implicate în această cauză, Curtea ajunge la concluzia că ingerinţa în dreptul reclamantului la libertatea de exprimare, în special în dreptul său de a comunica informaţii, nu a fost „necesară într-o societate democratică”. Prin urmare, a avut loc o violare a articolului 10 al Convenţiei.
Care este situația în alte state la acest capitol?
Există varii modele de reglementare a instituției avertizorilor de integritate.Cele mai vechi sunt atestate în SUA și Marea Britanie (sistemul de drept common law) care au dezvoltat sisteme robuste pentru dezvăluirea practicilor ilegale, investigarea eficientă a lor, precum și de protecție a avertizorilor de integritate. De asemenea, practici interesante sunt și în regiunea asiatică, în cazul de față fiind relevantă experiența Republicii Coreea de Sud, legislația căreia prevede oferirea unui „bonus financiar” avertizorului, în cazul în care avertizarea a permis evitarea sau recuperarea prejudiciilor cuantificabile aduse interesului public. Noi suntem încă într-o fază incipientă, învățăm, ne punem pe picioare și poate într-o bună zi vom fi în măsură să recompensăm activismul avertizorilor.
Ce trebuie să facă autoritățile, pentru a consolida instituția avertizorilor de integritate în Republica Moldova? Dar noi, ca societate, cum putem contribui la promovarea acestui nou instrument de identificare a ilegalităților?
Autoritățile trebuie să comunice mai activ cu societatea, să transmită mesaje pozitive către potențialii avertizori. Mesajele nu trebuie să fie niște lozinci. Mesaje puternice, resimțite de societate vor fi acțiunile autorităților: atunci când ilegalitățile și manifestările de corupție vor fi efectiv investigate, persoanele culpabile vor fi sancționate, iar avertizorii vor fi protejați de orice răzbunări din partea angajatorilor. Atunci când vom vedea determinarea autorităților, când vom avea cel puțin trei cazuri de avertizări de integritate soluționate adecvat, vom putea vorbi despre faptul că instituția avertizorilor de integritate chiar funcționează în Republica Moldova.
Vă mulțumesc.
